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引 言
济宁太白湖新区金融小镇、智慧城市等PPP项目签约
3月30日，在山东大厦举行的开云在线登录济宁太白湖新区政府和社会资本合作(PPP)项目推介会上，该区面向社会资本策划推出31个PPP重点项目，其中了开云体育金融小镇项目、智慧城市项目等项目签约。31个PPP重点项目，总投资408.21亿元
济宁太白湖新区分别与中建钢构有限公司、中国能源建设集团北京电力建设公司签订了金融小镇项目、许庄路网一期工程项目，与武汉烽火众智科技有限公司、山东水发集团签订了智慧城市项目、石桥镇供水、污水处理及中水回用项目，与天津北方创业控股集团、山东路桥签订了石桥特色小镇PPP项目、济宁市主城区市政基础设施建设工程项目及济宁太白湖新区环湖大道东线工程项目，与上海艾绿投资发展有限公司、山东永胜建设集团签订了马可波罗花世界PPP项目、中小学建设项目。
太白湖新区自2008年成立以来，以高标准规划为引领，大力拉开发展框架，实施各类项目183个，投资超过550亿元，逐步完成“行政商务中心、科教文化基地、旅游度假胜地、生态宜居新城”的发展目标，成为了济宁市最靓丽的名片。
国家地方多方支持智慧城市PPP模式备受青睐
自19世纪PPP模式被提出，被越来越多国家采用。近年来，随着“智慧城市”建设的兴起，将PPP模式和智慧城市结合成为我国建设发展新趋势。国务院、财政部和发改委等部门出台了一系列推广、规范PPP的政策，财政部也连续三年推出PPP示范项目，推广先进经验和成果。
智慧城市PPP模式备受青睐 推广任重道远
根据财政部PPP中心全国PPP综合信息平台发布的数据显示，截至2016年底，全国入库项目11260个，投资额13.5万亿，其中，已经签约落地的1351个，投资额2.2万亿，国家示范项目743个，投资额1.86万亿。
随着项目的不断落地，相应带来的问题也随之增加，如明股实债、保底回购、变相BT等。正如财政部部长肖捷在今年两会期间答记者问时指出：“PPP在中国还处于探索阶段。客观上，各方面对这个问题的认识和实践能力的提升，都需要一个过程。”这意味着，虽然推广PPP取得了很大的成绩，但是距离规范有效采用PPP模式还需要做大量工作，不是一蹴而就的事情，可以说任重而道远。中国财政科学研究院研究员、公私合作(PPP)研究专家孙洁跟我们聊聊PPP发展中的那些事儿。
对PPP的认识，要不断深化
最早出现的并非PPP(Public-Private Partnership，即公私合作)，而是BOT(build-operate-transfer，即建设-经营-转让)，随着BOT在大型市政基础设施的运用，PPP应运而生，刚刚出生的PPP也是作为一种独立的形式与BOT、PFI(民间主动融资)等形式并列存在。而今天的PPP已经作为一个总称，包含有BOT、TOT、PFI等诸多形式。在上世纪80年代初期，我国采用BOT形式，其主要目的也是为了吸引外资，对其管理也是属于当年的对外贸易经济合作部。在1995年1月，对外贸易经济合作部就曾下达过《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》的文件。
典型的BOT模式示意图
今天推广的PPP又是什么呢?它与早期项目融资下的PPP有着本质的不同，融资关注的风险和收益的匹配，而管理关注的效率和质量的提升。简单地讲，融资仅仅是借别人的钱办事，而管理是借别人的能力办事。世界银行曾就水务领域引入私营部门做过的一个总结报告中这样表述：上世纪80年代以来，将私人部门引入水务领域，人们认为私人部门最大的优势是其融资能力，实践表明，这是一错误的观点，私人部门在水务领域发挥的最大作用是提高了效率和改善了供水的质量。
所谓PPP是指政府公共部门通过民营部门(现称社会资本方)或与民营部门一起高效地完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念表明，政府公共部门所利用的不仅仅是民营部门的资金，而是充分利用民营部门综合的能力，来帮助政府实现和高效地完成本该由政府公共部门完成的职能。
但现实情况是，不少地方在推广运用PPP模式时，还是以融资为目的，对合作伙伴的运营管理经验并没有明确要求，更有不少人认为PPP是为地方政府融资，合作伙伴仅仅为项目建设提供资金，并将建设好的项目交由政府公共部门或其下属的企业运营管理。这些不正确的做法来源于对PPP没有正确的理解和认识，因此，对PPP的认识有待进一步提升。
对社会资本运营资源，要积极培育寻找
政府在选择合作伙伴时，更看重的是对方对项目未来的运营管理能力和经验。运营资源是推广PPP的最宝贵资源，这是当前推广PPP的一个制约因素。
一方面，社会资本更看重项目工程建设的利润。政府对于公共基础设施和公用事业的建设管理一般由公共部门负责建设管理并运营。随着投融资体制的改革，政府会引入社会资本建设基础设施，然后交由公共部门管理，最为流行的一个方式就是BT，即由社会资本建设，完成后交由公共部门管理。
目前所谓的一些PPP项目也是利用变相的BT做，根本上并没达到政府采用PPP模式的最终目的。这种情况下，社会资本更看重是项目工程的建设利润，对于后期长期的管理并没有更多的兴趣。
产生这种现象有两个非常重要的因素，一个因素是，由于长期投资一个项目通过运营获得收益，需要较长的时间，在这个过程中如果遇到政府换届，可能会遇到“新官不理旧账”的风险;另一因素是，公共投资项目一般投资规模较大，需要大量的银行贷款，而银行贷款最长时间一般在3至5年，而项目投资回收需要10年之上，无法匹配长期投资的需求。
另一方面，由于基础设施、公用事业的运营管理长期是由政府负责，这也是社会资本极少有运营经验的一个重要原因。一个典型的例子就是修地铁，各地的地铁都是市政部门负责运营管理。如果城市地铁或轨道交通采用PPP模式，它的运营管理很难找到合适的合作伙伴，市政道路也是这样。而社会资本要想获得运营和管理经验并非一朝一夕就能做得到的，最为快捷的方式是从社会上招聘具有相关经验的管理人员，这样的方式组成的管理队伍，仍然需要一个时间去磨合，才能达到一个较好的效果。
对PPP咨询服务人才，要主动培养和挖掘
PPP具有复杂性这一特点，在今年两会上，肖捷在答记者问时也直言不讳：“PPP项目普遍资金规模比较大，涉及领域也较广，同时专业性也很强，如果前期准备、论证不充分，会给项目后续带来不良影响。”
一个项目的成功实施往往离不开优秀咨询机构的参与。我国在短短三年内，财政部PPP中心项目库就有1万多个项目，总规模超过13万亿，要使这些项目顺利落地，必然需要有众多的咨询机构提供高水平的服务。然而，相应的人才培养并非短时间就能够满足现实需要的，需要较长的时间周期。在巨大市场需求下，咨询服务水平因人才匮乏而良莠不齐，直接影响了当前项目落地的质量和效率。
PPP咨询服务需要各类人才集聚
作为一个优秀的PPP咨询服务团队至少应包括以下几方面的人才：
一是懂得管理的人才，尤其是公共管理，因为PPP项目一定属于公共投资，涉及政府职能的行使；
二是懂得金融的人才，因为PPP项目通常需要巨大的资金投入，如何运用好各类金融工具非常重要；
三是懂得法律的人才，法律、法规是确保PPP合同尽可能完备、可执行的保障；
四是财务方面的人才，对整个项目运营周期的投资回报及风险控制要有清晰的机制保障；
五是熟悉政策的人才，如了解国家、地方层面的优惠政策等；
六是具有丰富项目管理、运营经验的人才。
智慧城市综合类PPP项目占比有多大
中国城市科学研究会数字工程研究中心显示，截至目前我国智慧城市试点已接近300个，政务、产业、民生这三大热点领域都需要一套庞大的系统和建设规模，共有2000多个项目，有1.6万亿的资金需求，资金来源如何解决？越来越多的政府部门开始把目光投向PPP模式。那么PPP项目在目前我国智慧城市建设中究竟占多大比例？它又是如何执行？
2016年1月，财政部“政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台”正式上线运营，经研究统计，截至2016年12月，通过审核入库的PPP项目共计11，260个，总投资额达13.49万亿元。其中，智慧城市领域项目共计161个(项目建设内容以信息化为主，暂不包括现代物流、电子商务等智慧园区类项目)，占入库项目总数的1.44%；智慧城市领域项目总投资额为0.13万亿元，占入库项目总投资额的0.96%，远低于其他领域的PPP项目占比，表明PPP模式在智慧城市领域的实际应用中“雷声大、雨点小”，真正能实现建设落地的项目不多。
1、智慧城市PPP项目处于起步建设阶段
一般而言，PPP项目的运作程序主要包括识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。智慧城市PPP项目有一半以上都处于项目识别阶段，共计86个，占比为53.4%；处于执行阶段的项目共计24个，占比为14.9%，占比较低。其中处于执行阶段的项目类型，占比最高的为智慧城市综合类项目，其次为智慧城管和智慧交通类的项目，在这类项目中，以智慧照明和智慧停车系统的运营较为成熟。通过数据分析可以得出，大部分的智慧城市PPP项目都处于识别论证阶段，有些项目识别期长达一年之久，离真正落地还有一定距离；智慧城市综合、智慧城管、智慧交通类的PPP项目较其他领域先行开展，其建设运营模式已经积累一些成熟经验，相对更容易落地。
2、国家层面对智慧城市PPP项目的推进力度大于地方
截至2016年12月，财政部从全国范围内共筛选了三批PPP示范项目，共计752个，而其中的智慧城市PPP入库项目仅有24个，占比仅为3.2%。部级智慧城市PPP示范项目占全部智慧城市PPP项目的比重为14.9%，高于省级和市级示范项目的占比，表明国家层面在智慧城市领域PPP模式的推进力度上，要大于地方政府。未来，在国家政策强力推动和PPP模式日趋成熟的情况下，将会有更多的智慧城市项目成为省级和市级PPP示范项目，从而带动地方层面的智慧城市建设真正落地，实现可持续运营。
3、山东为智慧城市PPP入库项目最多省份
从智慧城市PPP入库项目的区域分布来看，山东省的智慧城市PPP项目数量最多，共计18个，占比11.2%，山东是全国开展智慧城市建设较早的省份，在全省范围内，仅入选住建部的国家级智慧城市试点城市就已达28个，智慧城市领域建设经验丰富；贵州省位列第二，智慧城市PPP入库项目数为16个，占比为9.9%，贵州作为首个国家级大数据综合试验区，目前正围绕大数据进行领先性的智慧城市技术和产业布局，在大数据产业的发展带动下，必将为全省的智慧城市建设提供无限潜力。
4、智慧城市综合类PPP项目占比最大
在所有的智慧城市PPP入库项目类型中，智慧城市综合类项目数量最多，共计58个，占比36.0%，远高于其他项目类型。该类智慧城市项目主要是全面推进全区域的智慧城市建设，如河北沧州建设“智慧沧州一平台、一中心、四应用”；山东蓬莱启动建设运行管理中心、政务云计算中心、智慧政务、智慧旅游、智慧教育、智慧城管等；湖南湘潭全面建设“一个共用基础设施、一个通用功能平台、一个统一运行指挥中心、一个全程标准体系、一个全时安全保障、18个深度智慧应用”等。该类项目一般由地方政府和社会资本共同出资成立SPV公司，由SPV公司统一负责全市智慧城市的投资、融资、设计、建设、维护和运营。智慧城市综合类项目应按照统一规划、分步实施的原则，在全市智慧城市顶层设计的指引下，根据非经营性、准经营性等项目性质的不同，分别选取相适应的建设模式，有序开展各子系统的建设。在其他项目类型中，智慧基础设施类项目共计20个，占比12.4%，位列第二；智慧城市管理项目位列第三，占比11.2%，此类项目多为智慧应急指挥、智慧公共安全监管类项目；智慧医疗养老类项目占比为10.6%；智慧社区类项目占比最少，为1.9%，且项目主要处于识别阶段，说明该领域的智慧城市PPP模式尚处于起步探索阶段。
5、智慧城市PPP项目投入仍以政府付费和政府补贴为主
从项目回报机制来看，通过政府付费和可行性缺口补助来保障项目投资的项目总数为106个，占比为65.8%；通过使用者付费来保障项目投入的项目数量为43个，占比为34.2%，但项目多处于识别阶段，其中在国家和省级PPP示范项目的推动下，河南许昌市智慧城市、河北邢台市智慧节水、江苏东台市智慧城市、河南宁乡县智慧城市等项目建设已进入采购和执行阶段，正式开工建设。
智慧城市综合类项目由于涵盖众多细分领域，其在使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三类回报机制中均占有较高比重，但项目回报仍以政府付费和可行性缺口补助为主，这两种回报机制的智慧城市综合类项目共计44个，占全部智慧城市综合类项目的比例为75.9%。除了智慧城市综合类项目，回报机制为使用者付费的PPP项目主要为智慧医疗养老、智慧旅游、智慧交通和智慧基础设施类项目，如贵州侗乡大健康产业示范区智慧城市管理中心项目、张家口智慧停车项目、嘉峪关智慧旅游项目、徐州智慧教育项目等，说明该类项目具有向公众收费、市场化运营的业务特点，可以积极探索创新建设运营模式，最大限度地吸引社会力量参与建设。
智慧城市PPP模式盛行多以SPV进行运营
一、智慧城市PPP模式盛行
在上世纪末就被引入到国内的PPP(Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作)，近三年来在国家部委的政策护航下，被推向前所未有的发展高潮。就在2016年10月12日，财政部更是发文，要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度。
根据发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)，PPP模式推广应用力度将进一步加大，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。具体来看，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，要“强制”实施PPP模式识别论证。
图1 智慧城市领域的PPP模式应用
而过去一年多来，智慧城市的商业运营模式创新取得突破，PPP被应用于众多智慧城市项目，譬如“智慧阳信”PPP建设项目”(规模9.44亿元)、“智慧蓬莱”建设项目”( (规模12.4 亿元)、宁乡县智慧城市( (规模4.61 亿元)、桃源县智慧城市(一期)建设(规模5.82亿元)。
PPP模式由政府购买服务，鼓励社会资本投入，委托专业公司运营，可以有效地解决智慧城市建设和运营维护中的一系列难题。
智慧城市业务相关人士在受访中表示，在智慧城市建设进程中，企业所发挥的作用或许超过政府，它们负责把各种科技手段的创新利用到极致。而政府在这过程中考量如何运用PPP方式来购买企业的服务，将是未来智慧城市发展的正途。
二、PPP项目多以SPV进行运营
图2 SPV运营流程
共同成立特别目的公司SPV(Special Purpose Vehicle)可能是智慧城市PPP 推广的主要组织形式。智慧城市PPP项目的参与主体包括政府及实施机构、社会资本、金融机构、专业运营企业等，其中发起方和投资方通常以设立项目公司的形式实施，项目公司是PPP模式的运作的重要载体。
在财政部《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中提出，PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。
智慧城市PPP项目公司的股权结构直接影响项目的运作效率，不同的股东在PPP模式的运作中呈现出专业化、短期利益或长期战略等不同特点。因此，项目公司股东权益合理变化有利于公司应对PPP项目的阶段性风险、提升公司价值。
相关人士表示，智慧城市PPP项目是不是必须成立项目公司，答案是否定的;那为什么大部分都成立项目公司，主要原因：“一方面对于政府方而言，设立项目公司，政府可以参股，虽不是大股东也不承担主要职责，但在整个项目的建设、运营过程中也要承担具体事务，便于向优秀社会资本学习，提高当地企业综合能力;而对于社会资本来讲：社会资本希望实现风险隔离，设立项目公司，按照出资额承担相应风险，母公司脱离了投标项目。”
三、何谓SPV公司?
很多PPP 的研究文献中提到成立特别目的公司，即所谓的SPV来作为PPP 项目的建设和运营主体。这种具体的PPP 组织形式在财政部76 号文并没有明确提及。
图3 SPV公司的典型架构
不过国务院43 号文中提到PPP 时称，“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”财政部在针对43 号文答记者问中还提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP 将主要以SPV 为载体来实现。
如何理解 “SPV”?SPV是Special Purpose Vehicle的简称，中文意思为“特殊目的载体”。相关人士对其作出解释：简单而言，SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再将项目移交给政府。”
四、PPP项目SPV运营案例
针对当前正在设计某PPP项目公司股权结构进行分析，进一步探讨SPV项目公司股权结构设计和调整在PPP项目中的具体操作方法和应用价值。
某PPP项目总投资约6亿元，建设工程总投资约4.7亿元，智能化设备约1.3亿元，整体采用PPP模式运作，具体的运作模式为“BOT+OM”的模式，由政府授予SPV公司特许经营权，项目建设完成后由项目公司委托专业的运营公司在特许经营期内进行运营。
SPV公司的股东为政府授权国有投资公司(A公司)、建设公司(B公司)和建设公司合作的基金管理公司(C公司)。根据特许经营项目融资和股权结构理论，本项目股权结构的设计充分发挥股东各自优势与管理风险，合理设计和调整股东股权比例，尽量满足各股东的短期或长期的投资目的，提高项目的实施效率。在此基础上，分为发起阶段的股权结构和运营阶段的股权结构进行研究。
发起阶段的SPV公司股权结构如图4所示：
图4 发起阶段的SPV股权结构
PPP项目投融资和建设阶段充分发挥A公司的资源撬动和管理主动优势，发挥B公司获取建设施工总承包的动力优势，降低融资风险和建设风险成本。A公司以股权投资40%和B公司股权投资60%发起设立项目公司，项目公司设立之后与B公司合作的C基金公司通过增资扩股的方式进行投资，保证项目建设阶段的资金需求。
运营阶段的SPV公司股权结构如图5所示：
图5 运营阶段的SPV股权结构
PPP项目投入运营后项目公司的收入为市场收入和政府补贴支持，A公司发挥对项目的管理和监督的作用，B公司在获得项目利润的基础上获得项目的工程利润，C基金公司在一定期限内逐步退出项目并收回投资，在此阶段设计由项目公司逐渐受让C基金公司的股权，实现C基金公司的投资商业目的，通过第二阶段的完成，三家公司都实现了参与本PPP项目的部分或全部目的，A、B公司开始获得稳定的投资收益，同时项目也实现了PPP模式的顺利发展。
SPV公司从两个阶段的股权结构中三家公司的权益变化实现了建设承包商、金融企业的高效参与，提升了项目效率和服务品质，提高了项目对投资者的吸引力，更重要的是缓解了政府财政支出、公共服务供给和项目监管等压力，促进了智能化服务的市场竞争力。
现如今，智慧城市领域的PPP模式正在加速落地。SPV项目公司作为PPP模式运作的重要载体也大受欢迎，并被广泛应用于实践。“SPV虽然不能包打天下，但却是众多PPP模式顺利运营的最佳选项。” 相关人士说。
PPP 模式下智慧城市建设是一项复杂的系统工程，所需资金巨大，涉及政府、社会资本和公众利益等多元主体，涵盖投融资、建设、运营维护、监管等智慧城市项目全生命周期。
PPP 模式在智慧城市建设领域发展中作用
1. 充分实现财政资金的最佳价值
首先，通过社会资本方的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，为项目的设计、建设到运营整个生命周期提供持续的激励；其次，利用社会资本投资方的专业资源和创新能力，提供质量更高、效率更高和更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源；再次，将部分风险转移给更有控制能力的社会投资方；最后，促使政府方和社会资本方对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。
2. 弥补政府财政资金的不足
智慧城市建设项目投资大、周期长，而当前许多地方政府债务负担较重，没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金之间的矛盾，政府需引入多元化社会投资，为破除融资困境提供新渠道。PPP 模式被引入智慧城市建设后，为换取特许经营权，社会资本方将承担大部分的资金投入，同时企业承担了大量政府性债务，既解决了建设资金不足的问题，也缓解了政府增量债务；此外，在逐利动机的驱动下，社会资本方将充分利用其优势，在尽量短的时间内实现项目盈利，有利于政府存量债务的消化。
3. 提升智慧城市服务的水平
在PPP 模式下，为保持全面信息化、高度智能化、更加精确化、非常人性化的可持续公共服务，实现投资的最大收益，同时也为提高自身商誉，社会资本方必须具有满足用户需要、提升服务水平的内在动力。同时，社会资本方所具有的商业头脑和管理经验，专有技术和专业人员以及类似项目的经历和经验，为服务水平的提升提供了客观支持。
4. 降低智慧城市建设运营成本
对于社会资本方而言，降低成本以获得更大的利润是其可持续性发展的动力，PPP 模式可以充分利用这一特性，激励社会资本方通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术和更加灵活地采购与缔约方式，降低一般管理费用，以提高效率和降低成本。
PPP 模式下智慧城市的发展趋势
随着各类智慧城市参与者的积极涌入，以及政府数据的不断开放，我国的智慧城市将呈现出以下发展趋势。
1. 互联网企业参与数量大幅度增加
互联网企业将会以行业应用和云计算为切入点，通过开放的合作模式推动智慧城市的建设。同时，国家层面将通过财政改革，以购买服务的方式向社会资本方支付可用性服务费，作为项目发起人推动智慧城市的发展。目前，中国智慧城市建设呈现合作大于竞争的特点，智慧城市的建设是一个庞大的系统工程，其中涉及多层面和多领域问题，需要生态系统中的各类厂商共同合作，尤其在通信端口要展示开放性的姿态才能做好智慧城市，通过建设模式的创新促进生态系统的衍变。
2. 政府与社会资本合作成为主流
智慧城市是城市信息化的一种形态，是包含全新要素和内容的城镇化发展模式，政府既抓管理又管运营，极易导致城市发展财政不足、可持续发展乏力、管理效率低下等诸多问题。借助民间社会资本的力量，将市场机制和经营理念引入城市建设管理，既拓展城市管理的综合资源，又提升城市综合管理的能力和质量。事实已经证明，政府与社会资本合作（PPP）模式比政府投资为主的方式更有利于智慧城市建设实施，未来智慧城市发展的这种趋势将更明显。
3. 智慧社区将成为智慧城市发展的切入点
智慧社区作为智慧城市的重要组成部分，是城市管理、政务服务和市场服务的载体。随着智慧城市技术手段的普及，智慧社区的项目也会快速发展。各企业将会加快在智慧社区行业的布局，智慧社区将成为争夺亮点，随着商业模式创新、技术推广和数据沉淀竞争会日趋激烈。
4. 大数据发掘将提升智慧城市体验
随着智慧城市数据中心建设中云计算概念的加入，数据中心的云化技术能够更好地提升数据中心海量数据的支撑能力，在整合智慧城市平台建设中，通过大数据发掘等方式实现智慧城市的体验明显提升。
5. 信息安全将成为智慧城市建设的战略重点
在智慧城市的建设过程中信息资源是重要的组成部分，其建设的成效将会直接影响智慧城市的体现。而信息安全作为辅助支撑体系，是智慧城市建设的重中之重。如何建设信息安全综合监控平台，如何强化信息安全风险评估体系，将成为智慧城市建设的战略重点。政府方面应该着力将智慧城市基础设施分级分类，继续深化在网络基础设施及信息资源方面的安全防护；企业方面应该加强产业合作，形成合力，推动中国安全信息产业的发展。
6. 智慧城市标准体系将不断完善
在国家标准化管理委员会和国家发改委的指导和协调下，智慧城市标准体系由总体框架、支撑技术与平台、基础设施、建设与宜居、管理与服务、产业与经济、安全与保障等七个类别的标准构成。国家标准化管理委员会以技术要求类标准为主，正式立项开展标准研制的智慧城市标准有15 项，已经取得了重要成果。
7. 原有的城市信息基础设施将全面升级
伴随着“宽带中国”战略的落实，我国宽带网络覆盖范围不断扩大，传输和接入能力不断增强，无线通信网络覆盖率显著提升，三网融合取得显著进展，为智慧城市建设奠定了坚实的基础。
PPP 模式下智慧城市建设存在的问题
1. 我国智慧城市建设处于探索阶段，各方面需进一步完善
1）发展路径呈碎片化，整体性不足。智慧城市的建设发展目标应根据城市特点科学定位，理性安排发展次序，明确发展重点，以城市发展需求为导向，把握建设智慧城市的正确路径。
2）信息资源整合缺少标准法规保障。数据是智慧城市建设的关键要素，整合资源是智慧城市建设的核心内容，信息孤岛成为资源整合的障碍。因此需加强行政体制改革，以法律、标准为依据，强有力地推进协调机制以打破信息垄断。
3）终端智能硬件设施滞后影响了智慧城市的整体推进。信息基础设施建设水平、三网融合、数字鸿沟、移动盲区等现象存在，城市精准化运行管理的支撑力度有限。
4）本土智慧城市集成商实力薄弱，本土企业相对外资企业的优势不明显。
5）技术应用对产业的带动效应不明显。应用项目、信息技术在各产业、领域的规模效应尚未形成，地方政府投资乏力，在各种因素的综合作用下，智慧城市对产业发展的带动效应不明显。
6）网络信息安全面临严重威胁。重要信息和个人信息容易受到网络黑客的攻击，信息安全突发事件的协同响应能力急需提升。
2. PPP 模式下直接投资收益更加具有价值隐性，给政府与社会资本方带来诸多迷惑
1）PPP 模式不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前仍有些地方政府仅把PPP 视为一种融资工具，大力推广PPP 模式的目的是替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本方，而社会资本方自主权益受到影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃传统发展观念，以平等协商为准则，互相监督，强化合作，发挥社会资本的效率优势。
2）收益不明导致政府与社会资本难达共识。收益预期不可控是造成政府与社会资本对智慧城市PPP 项目参与热情不高的根本原因。我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，而相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏，另外存在的其他不可控因素也会使收益时间不确定，收益达不到资金预期。政府有责任承担兜底风险，但因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确，这无疑也影响了政府在引入PPP 模式推进智慧城市建设上的积极性。
3）PPP 法规体系不健全导致无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP 项目失败案例中，存在地方政府单方面违约，社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益，导致出现社会资本利益受损的情况。如签约后重复谈判、降低承诺价格、拖欠项目公司经费，最终导致项目失败。
PPP 模式在智慧城市发展中的关键要素
1. 智慧城市PPP 项目产出标准
产出标准是绩效监控和支出机制的依据，PPP 项目投资商、运营商、建造商等最终需要向政府购买方和消费者提供优质的服务成果。政府部门须仔细考虑自己购买服务的质量、数量以及长期提供服务产品或服务的价格，特许经营期，项目的可持续性，政府的收益等方面产出指标；同时，还需明确各项产出指标的定性或定量评价效果。
产出标准在采购服务前就要确立，这对政府能力确实是一项挑战，也是项目成败、能否找到合适的合作伙伴的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么，是设施还是服务，还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务。所以，产出标准一般需要满足标准要明确、服务的成果可测量、企业能提供、企业可以做到、政府可以定期及时检查等要求。在三公原则下，政府也可邀请有合作意向的社会资本方共同参与确定产出标准。
2. 智慧城市项目技术方案的可行性
1）提供整体性的解决方案实现系统集成早期的智慧城市建设普遍存在设计分散、各自运营的特点，如公安部门负责建设智能监控系统，行政服务中心牵头优化网上行政审批系统、卫生部门负责智慧医疗等，系统之间由于标准、技术、体制机制等一系列问题，很难成为协同高
效的整体，从而降低了运营效率。在PPP 模式下，从规划设计、建设、运营服务等各个环节都会交由社会资本方，由其提供一揽子解决方案，进行统一投融资、建设、运营布局和维护。比如一些智慧城市建设走在全国前列的城市，就是采用整体解决方案，从顶层设计入手，结合区域优势，全面规划“安全、电力、医疗卫生、水资源管理、交通和服务型政府”6 大系统，从而实现城市整体数据共享，大幅度提高了智慧城市的运营效率。
2）建设开放性的信息平台大数据时代的信息和数据在智慧城市的建设和运营中扮演着重要角色。“信息孤岛”现象的出现是出于信息安全的考虑，也是城市管理本身体制造成的问题。大数据是智慧城市运营的基础，没有开放共享的数据支撑就谈不上真正的智慧城市，因此运用开放式的信息服务平台，实现数据共享是必然趋势。
3）注重实用性的建设理念国家发展改革委联合七部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中明确提出“以人为本，务实推进”的基本原则，强调智慧城市建设要突出为民、便民、惠民。实用性的要求决定了在智慧城市的建设须因地制宜、量体裁衣，充分考虑城市的实际需求，发挥城市的优势资源和个性特点，避免照搬照抄。比如智慧医疗、社保、交通、防灾、社区、校园等方向的发展。
4）推进融合化的发展路径促进产业升级建设智慧城市可以有效带动电子信息产业、制造业及服务业等领域的快速发展，还可以有效改善企业发展环境、提升企业运行效率，强调城市整体的产业规划有机结合，以智慧城市建设带动产业升级，通过产业升级促进智慧城市建设向更高层次发展。
3. PPP 模式下融资的可得性
1）上层交易结构设计智慧城市的建设和运营主体究竟应该是谁，在这个问题的认识上很多试点城市走过一段弯路。建设初期，由于盲目跟风，很多城市没有经过认真论证，全部由政府主导、地方财政出钱，这就造成一些公共信息服务平台、智慧交通等投入资金量比较大的领域，由于地方财政资金难以持续地承担项目建设和后续运维费用而中途搁置或者不能正常发挥功效。实践证明，在资金、技术、管理、人才、服务、基础设施等诸多要素都受到制约的前提下，要想确保智慧城市的建设运营具有可持续性，须摒弃政府部门大包大揽的传统观念，引进更多的社会力量一起参与、共同推进，采用联合建设运营的多元化发展模式。观念的转变带来的是模式创新，其中比较典型的是PPP 模式，政府或其出资代表与社会资本方共同出资成立项目公司，另一方面政府授权行业主管部门为实施机构与项目公司签订PPP 项目合同，并监督项目公司的规范运作，借助社会资本或项目公司先进的技术、管理理念、人才、资金、服务，在项目全生命周期内向社会公众提供优质的可用性服务，通过政府购买服务方式，支付可用性服务费和绩效运营服务费，鼓励社会资本投入。
2）PPP 模式下运作方式的选择在考虑PPP 模式下运作方式的选择时，应综合考虑智慧城市项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、资产权属等因素，根据项目运作方式的决定因素选用适宜的运作方式；根据财政部《关于印发政府和社会资本特许模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）的规定，主要包括委托运营、管理合同、建设- 拥有- 运营和建设- 运营- 移交等模式。
3）交易结构的投融资结构在智慧城市项目识别准备阶段，通过评审专家对当地政府财政支出能力的论证，客观评价地方政府支付信用基础，是否有能力承担支付责任，经论证当地政府的财政支出能力在规定的范围内的，按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发[2015]51 号文件精神，确定项目资本金金额，通过对项目资本金的明确，项目公司通过合法的融资工具筹集债务性资金，项目投融资结构的合理设计可以在一定程度上减轻财政压力、减少财政支出，同时减轻社会资本方的融资压力，有效地解决建设和运营维护中的资金难题。
4）项目资本金及股权结构政府结合财政支出的能力情况明确资本金出资金额或出资比例，与社会资本方共同成立项目公司，通过股东协议书和项目公司章程的约定，形成合作伙伴关系，同时为社会资本方或项目公司的融资提供增信的措施。
5）项目回报机制合理化设计由于智慧城市项目的公益性较强，加上我国智慧城市的发展处于探索阶段，在智慧城市的系统中只有部分子系统具有使用者付费基础的特征，大多数子系统为纯公益性质，无使用者付费基础；加上国家及智慧城市行业还未制定相应的收费标准，因此我国智慧城市项目在PPP 模式下采用政府付费的回报机制，运营期间，政府依据项目公司的运营维护及绩效考核情况，合理考虑运营维护成本及利润，根据项目公司提供的公共服务情况，通过绩效考核的方法向项目公司支付可用性服务费和运营绩效服务费，使项目收益具备可行性。
6）绩效监测与支付智慧城市项目在PPP 模式下的绩效监管主要由两项制度完成，即绩效监控和支付机制，作为对PPP 项目“物超所值”的闭环，绩效管理的原则、内容和方式也要在社会资本方采购阶段确立。绩效监测依照产出标准而实施，绩效监测主要是围绕服务的可得性进行，由政府部门提出服务的可得性要求，在实施过程中对服务可得性进行监测，最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。
绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施，政府与社会资本双方在采购谈判的过程中就要约定绩效监测的制度或标准，包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等，并在合同中加以明确。绩效考核制度或标准可从定性和定量两方面进行科学周详的考量，如承包商提供服务并达标，会获得绩效得分；而如果未提供服务或提供服务未达标就可能扣分；对承包商而言，扣分意味着收益损失，承包商需要及时改正，否则，政府授权实施监管机构会对承包商进行层层加罚和扣分。
支付机制也依照产出标准实施。它是PPP项目最鲜明的特征之一，是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素，也是PPP 项目合同最重要的部分。
7）风险识别与分配
在PPP 模式下智慧城市项目涉及政治风险、建设风险、运维风险、宏观经济风险及其他风险，其中政治风险主要指本国内部和外部的政治状况和政局稳定性，政府对智慧城市PPP 项目的支持程度，税收政策变化等；建设风险包括设计变更、缺陷，技术不成熟，建设成本超支，工期延误，工程质量不过关等；运维风险包括运维费用超支，保养维修费用超过预期，设施设备运行异常，运维人员造成运维不达标等；宏观经济风险包括国家汇率波动，通货膨胀率的波动，货币风险等，该类风险会直接影响到项目财务成本、偿债能力和股东利益。
智慧城市项目涉及各类潜在风险，在风险共担的原则下，按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控的原则，由最有能力消除、控制或
降低风险的一方承担风险；在政府和社会资本方之间合理分配项目风险，一般情况下法律、政策和最低需求等风险由政府承担，项目设计、建造、经济和运营维护等商业风险由社会资本方承担。政府和社会资本方之间实现最优风险分配并不是指政府风险转移的最大化，而是指在承担一定风险的情况下，实现项目价值最大化；因此，并非所有的风险都由社会资本方承担，在风险转移水平的变化区间内，经分析及测算，选择最优风险转移水平，最终实现整个项目价值最大化；以PPP 项目合同为基础，通过约定的方式在项目合同协议中明确具体项目风险，在风险分配时应遵循风险与收益对等的原则，合同条款中应关注风险管理成本和风险损失承担的责任主体、计算方法和支付方式，在尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。
PPP 模式下智慧城市项目实施期限较长，一些风险可能会出现政府和社会资本都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或财物损失增加，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。
4. 项目经济效果评价与财务测算
智慧城市项目在PPP 模式下其财务评价效果如何，从财务可行性的角度应用财务分析的各种方法，对可行性研究报告及其他相关数据和国家法律法规的规定，分析影响收入、成本、费用和利润以及各项比率的因素，全面分析各个因素对某一个经济指标的影响; 需要将当期的各种绝对指标和相对指标与历史数据进行比较，在经营状况和经营成果的发展变化中寻求其变动的原因，力求预测出项目未来的发展趋势。
在智慧城市PPP 项目中，财务分析建立在项目财务效益与费用估算的基础上，分析项目的财务生存能力、盈利能力、偿债能力，进行项目财务评价时，财务报表是进行财务评价的主要依据，财务分析通过编制财务分析报表，计算财务指标判断项目的财务可接受性，明确项目对财务主体及投资者的价值贡献，为项目决策提供依据。财务的效益和费用分别在经营收入和总成本费用中进行分析和计算，在此基础上进一步进行财务评价指标分析。
1）项目财务生存能力指标：净现金流量、盈余资金。
在PPP 项目中，现金流的活跃性是反映项目生存能力的重要标志，分析财务报表的现金流在资本市场考核项目是否具有融资的可行性的要素之一，通过考察项目计算期内的投资、融资和经营活动所部所产生的各项现金流入与流出，计算净现金流量和累计盈余资金，分析项目是否有足够的净现金流量维持正常运营，现金流分为全部投资现金流和社会资本投资现金流，以实现财务可持续性。
2）项目盈利能力指标：折现率、项目财务内部收益率、资本金内部收益率、财务净现值、贷款利率、合作周期、项目投资回收期。在盈利能力分析中，一般先进行融资前分析，在融资前分析结论满足要求的情况下，初步设定融资方案，再进行融资后分析；融资前分析考察的是全部投资作为计算基础，排除了融资方案变化的影响，从项目投资总获利能力的角度，考察项目方案设计的合理性，融资前分析计算的相关指标，作为初步投资决策与融资方案研究的依据和基础。融资后分析以融资前分析和初步的融资方案为基础，考察项目在拟定的融资条件下的可行性，分析中以动态分析为主，静态分析为辅；首先确定现金流入与流出，编制项目资本金现金流量表，利用资金的时间价值的原理进行折现，计算项目资本金财务内部收益率指标和财务净现值，考察项目资本金可获得的收益水平。
3）项目偿债能力指标：资产负债率、流动比率、速动比率。根据资产负债表的数据，反映债权人发放贷款的安全程度和衡量企业流动资产的短期债务到期以前可以变现或立即用于偿还的流动负债能力，反映流动财务状况的比率之一，判断企业的偿债能力。
4）财务假设：在财务分析过程中是非常重要的一个环节，以项目的资本性投入为出发点，以项目的资本获利能力为评价标准，计算项目经营期内净现金流量的贴现值为基本方法，按照规定的项目期限确定期限，经营期结束后项目资产清理残值为零，直接按税收法规的规定报表进行财务分析计算。
5. PPP 模式在智慧城市发展中的核心要素归纳
北京中建政研信息咨询中心结合成功落地实施的智慧城市PPP 项目实战经验和同行业失败案例分析，总结出影响PPP 模式在智慧城市建设领域应用成败的核心要素如下。
其一，政府与社会资本之间的信任度是关键，即政府方和社会资本方之间关系好坏、信任度高低是决定PPP 项目成败的第一个关键因素，PPP 好比一场政府和社会资本合作的婚姻，那么，这场婚姻的成功或者失败，毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和信任度高低。
在项目实施过程中，有的政府方和社会资本方之前已有所接触，互相已有相当了解、信任，该项目又符合国家有关政策，而政府推广应用PPP 模式，还有专项推广、奖补资金，双方经过友好协商，决定采用PPP 模式进行合作；对当地政府来说，该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者，长期合作伙伴；对社会资本方来说，当地就是一个家，或者像家一样的需要深耕的一块土壤，目前政府开放公共服务领域供社会资本投资，增加了投资机会，双方愿意对有关项目按照PPP 模式继续合作，虽然该项目目前面临不少具体困难，但由于双方合作意愿强烈,一定会想方设法克服困难，成功率相当高。
现实中并不是所有项目的合作双方早已相互熟悉，大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前地方大多数项目都类同于这类项目，处于“识别”或者“准备”阶段；政府有项目，而社会资本方有资金、先进的技术、管理，双方寻求合作是正常的，但有的项目是长期不停磋商，连个初步意向也难定，有的项目本身条件太好，挑花了眼；有的项目条件差，别人看不上就走了；还有就是不上心或者心理状况欠改善，导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果，最终难以建立成熟、稳定、互信的合作关系；简而言之，在维护己方核心利益的前提下，双方关系好了、信任度高了，遇到困难，克服困难也得搞成；反之，如果关系不到、信任不足，不是困难的事情也可能被当成困难，步履维艰。
其二，政府方和社会资本方的综合实力。这句话在PPP 项目实践中“实力决定一切”。社会资本方在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系综合实力强，承接项目来就会攻城略地；社会资本实力不足，与规模较大的PPP项目要求不匹配，“小马拉大车”，项目进展势必困难重重，“门当户对”原则在PPP 实践中非常重要；政府方面实力强，领导层团结一致谋发展，政治生态长期和谐稳定，投资环境、经商环境优越，久而久之则商贾云集、项目落地率高；因此对政府方来说，一定要把好同类项目市场的预测和社会资本方的资格预审关。
其三，项目本身的质量、价格、性价比、收益率等要素很关键。PPP 项目合作期限长达10~30 年不等，6%~8% 左右的项目财务内部收益率只是一个参考，而“逐利”是资本固有的特性，在PPP 模式下允许社会资本获得合理的利润而不允许暴利，因此政府与社会资本方在合作过程中，社会资本追求增加收益，降低成本实现赢利预期，稳定收益保底收益获得赢利保障，而政府则要实现社会效益最大化。
智慧城市项目现阶段处于探索阶段，PPP 模式下智慧城市项目基本属于“公益性”类，加上项目情况复杂、进展缓慢、成功率低；必要性不足、需求不紧迫、可行性差、政府或部门态度不积极、备选项目投资额较大、投资期较长、前期准备方面困难较多、预计运营期收益不确定性较高、预期基本无收益，加上当地政府无补偿性资源或补偿不足等。处于少量使用者付费或无使用者付费状态，无法保障社会资本方投资成本的回收和合理回报，社会资本投资积级性不高，因此社会资本要获得相当稳定而有保障的收益，除了政府给予优惠政策及给予补偿性资源外。因此智慧城市PPP 项目能否成功推出，与项目本身的“质量”“价格”、收益率密切相关。
其四，PPP“人”至关重要，人的能力和态度对能否做成事情无疑起到相当重要的作用。首先是能力，政府与社会资本方发挥组织、领导、执行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相关政策与内涵，懂得怎么做PPP 和操作规程，懂得怎么指导有关部门、单位、机构、企业做PPP，懂得怎么回答有关从业人员提出的问题；其次是态度，对待PPP 的态度。态度决定一切，对PPP 持积极态度的地方领导、部门单位人员可能冲在PPP 工作的前线，抓具体工作、遇到问题进行分析、想办法解决问题；持相对消极态度的人可能就先观望、不着急做、慢慢来、甚至不来参与。
其五，注重制度建设，从“补建设”向“补运营”逐步转变，提升城市整体效率出发，转变经济效益，对社会效益好，操作规范性较强的智慧城市PPP 项目给予适当补贴，制定收益标准和收益细则。项目实施过程中验收标准和移交标准明确，避免政府和企业就验收或移交细节纠缠不清；其次是收益细则，在收益达不到约定的情况，政府负责兜底；笔者认为，相关主管部门应出台优惠政策，例如允许项目公司进行广告、商业等开发，让社会资本方感到有利可图，这样才能吸引社会资本。此外政府应考虑允许保险基金、社保基金、住房基金、等大型基金和资产证券化融资工具用于投资智慧城市PPP 项目，放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善智慧城市投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。此外，还要增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好智慧城市项目系统规划设计、功能定位、投融资方案、规划设计条件等方面的工作，对项目起导向作用。
来源：
中国安防网、搜狐、赛迪
编辑：
中智联教育,
北京智联智慧城市教育咨询中心，
www.nsce.org.cn
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